DR. JORGE ANTONIO OROZCO ZUART*/LIC. Y C.P. ANDRÉS ANTONIO OROZCO VELASCO** orozcozjorge12@gmail.com
- A propósito del Consejo de la Judicatura
- El dominio del hecho, la división funcional del trabajo y los límites constitucionales de la imputación penal.
La expansión del derecho penal en el combate a la corrupción ha transformado profundamente la manera en que se investiga y sanciona la actuación de los servidores públicos. Hoy es frecuente que presidentes municipales, gobernadores, secretarios, tesoreros, oficiales mayores, directores de administración, responsables de programación y presupuesto, integrantes de comités de adquisiciones, supervisores de obra y servidores públicos de niveles técnicos enfrenten investigaciones penales por decisiones adoptadas dentro de estructuras administrativas complejas.
Sin embargo, el fortalecimiento del combate a la corrupción no puede justificar la flexibilización de los principios constitucionales que rigen el derecho penal. La eficacia institucional debe coexistir con el respeto irrestricto al principio de legalidad, la presunción de inocencia, la culpabilidad personal y la individualización de la responsabilidad.
El objetivo de esta columna es demostrar que la responsabilidad penal en la administración pública no puede construirse sobre la base del cargo ocupado, de la jerarquía administrativa o de la mera firma de documentos, sino sobre la acreditación plena de la conducta, el dominio del hecho, el conocimiento de la ilicitud y la intervención concreta de cada servidor público.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO ORGANIZACIÓN COMPLEJA
Durante décadas predominó la idea de que el titular de una dependencia respondía por todas las actuaciones de sus subordinados. Esa visión resulta incompatible con la realidad administrativa actual.
Hoy, las decisiones gubernamentales son el resultado de la intervención coordinada de múltiples áreas especializadas:
•Planeación.
•Programación.
•Presupuesto.
•Tesorería.
•Administración.
•Obras públicas.
•Adquisiciones.
•Jurídico.
•Contraloría.
•Órganos internos de control.
•Fiscalización.
En este contexto, la imputación penal exige reconstruir la cadena completa de decisiones para determinar quién tuvo realmente capacidad de decisión y control sobre los hechos investigados.
LA DIVISIÓN FUNCIONAL DEL TRABAJO
Uno de los pilares del derecho penal moderno es reconocer que la administración pública opera mediante una distribución de competencias.
Cada servidor público posee atribuciones específicas establecidas en:
•la Constitución;
•las leyes orgánicas;
•los reglamentos interiores;
•los manuales de organización;
•los manuales de procedimientos;
•los acuerdos de delegación de facultades.
•La ley de adquisiciones de bienes y servicios
LA RESPONSABILIDAD PENAL NO PUEDE EXTENDERSE MÁS ALLÁ DE ESAS COMPETENCIAS.
Así, un director de programación puede autorizar la suficiencia presupuestal sin intervenir en la ejecución física de una obra; un tesorero puede efectuar pagos conforme a documentación formalmente válida sin dirigir la contratación; un comité técnico puede emitir opiniones sin ejecutar materialmente los contratos.
La correcta delimitación de funciones constituye el primer filtro para una imputación legítima.
EL PRINCIPIO DE CONFIANZA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La administración pública moderna requiere cooperación técnica.
Sería imposible exigir que cada funcionario verificara personalmente todas las actuaciones de las demás áreas.
Por ello opera el principio de confianza, conforme al cual cada servidor público puede presumir que las áreas especializadas cumplen correctamente sus funciones, salvo que existan datos objetivos que revelen irregularidades.
Este principio protege la funcionalidad institucional sin eliminar la obligación de actuar cuando aparecen señales evidentes de ilegalidad.
EL DOMINIO DEL HECHO EN LOS DELITOS COMETIDOS POR SERVIDORES PÚBLICOS
La pregunta central de toda investigación penal debe ser:
¿Quién controló realmente la decisión?
No necesariamente quien firma un documento.
No necesariamente quien ocupa el cargo más alto.
Sino quien tuvo la capacidad efectiva de decidir, ordenar, modificar o impedir la conducta.
En muchas investigaciones se observa una tendencia a imputar a todos los participantes del procedimiento administrativo, cuando en realidad sólo algunos ejercieron un control decisivo sobre el hecho.
La teoría del dominio del hecho permite diferenciar entre quienes dirigieron la conducta y quienes realizaron actos meramente instrumentales.
El valor probatorio de las auditorías
Uno de los temas más controvertidos consiste en determinar si una auditoría puede demostrar por sí sola la existencia de un delito.
LA RESPUESTA ES NEGATIVA.
Las auditorías constituyen instrumentos técnicos de control financiero y administrativo, pero sus observaciones deben complementarse con otros medios de prueba cuando se pretende sustentar responsabilidad penal.
Una observación administrativa no equivale automáticamente a la acreditación de un delito.
Para que exista responsabilidad penal es indispensable demostrar:
•la conducta típica;
•el nexo causal;
•el dolo o la modalidad de culpabilidad prevista por la ley;
•la intervención concreta del imputado.
LA RESPONSABILIDAD DEL TESORERO
El tesorero administra recursos públicos, pero normalmente no determina:
•la necesidad de la obra;
•la adjudicación;
•la ejecución técnica;
•la supervisión física.
Su función consiste, principalmente, en verificar la suficiencia documental y presupuestaria para efectuar pagos.
La liberación de recursos conforme a documentación válida no implica, por sí misma, participación dolosa en un delito.
Será indispensable acreditar que conocía la falsedad de los documentos o que intervino conscientemente en un esquema ilícito.
LA RESPONSABILIDAD DE LOS DIRECTORES DE PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTO
La emisión de una suficiencia presupuestal acredita la existencia de disponibilidad financiera, pero no implica una certificación sobre la correcta ejecución material de los contratos.
Confundir ambas funciones conduce a imputaciones incompatibles con el principio de culpabilidad.
COMITÉS DE ADQUISICIONES Y RESPONSABILIDAD COLEGIADA
Las decisiones colegiadas no eliminan la responsabilidad individual, pero tampoco justifican imputaciones indiscriminadas.
La investigación debe identificar:
•quién propuso;
•quién votó;
•quién conocía la irregularidad;
•quién ocultó información;
•quién obtuvo beneficios;
•quién tenía capacidad de impedir el resultado.
LA DEFENSA PENAL DEL SERVIDOR PÚBLICO
Una defensa técnica debe demostrar, entre otros aspectos:
•la distribución formal de competencias;
•la inexistencia de dominio del hecho;
•la actuación dentro del ámbito funcional;
•la ausencia de dolo;
•el cumplimiento de procedimientos legales;
•la insuficiencia probatoria de auditorías no corroboradas;
•la inexistencia de beneficio personal.
CONCLUSIÓN GENERAL
La evolución del derecho penal de la función pública exige abandonar los modelos de responsabilidad objetiva y avanzar hacia esquemas de imputación sustentados en pruebas, competencias y participación efectiva.
Combatir la corrupción constituye una obligación del estado, pero esa finalidad no autoriza a presumir culpabilidades por razón del cargo. La legitimidad de la persecución penal depende de demostrar, más allá de la estructura administrativa, quién decidió, quién conocía la ilicitud y quién tenía el control del hecho.
Una administración pública compleja requiere un derecho penal igualmente sofisticado, capaz de distinguir entre errores administrativos, deficiencias de gestión y verdaderas conductas delictivas. Sólo así se protege simultáneamente el patrimonio público y las garantías fundamentales de los servidores públicos.
*DR. EN DERECHOS HUMANOS, JUICIOS ORALES, CRIMINALÍSTICA Y CRIMINOLOGÍA, DERECHO FISCAL, DERECHO PÚBLICO, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y CIENCIAS POLÍTICAS, ** LIC. EN DERECHO Y CONTADOR PÚBLICO CON PROMEDIO DE EXCELENCIA RECONOCIDO A NIVEL NACIONAL POR EL CENEVAL.
